Андрей Кирсанов, MR Group: «В рамках КРТ власти часто требуют от застройщиков то, что не укладывается в логику экономики проектов»

Что тормозит комплексное развитие территорий (КРТ) – эксклюзивно для портала Всеостройке.рф. 

В 2020 году в России был запущен механизм комплексного развития территорий (КРТ). По аналогии с московским опытом КРТ окрестили «всероссийской реновацией». В результате в гражданский оборот должны быть вовлечены неэффективно используемые городские территории – старые промзоны, а также решены проблемы ветхого и аварийного жилья. Почему КРТ тормозится на региональном уровне, в эксклюзивном интервью директору портала Всеостройке.рф Светлане Опрышко рассказал кандидат юридических наук Андрей Кирсанов, член Комитета по улучшению инвестиционного климата и комплексному развитию территорий Российского союза строителей.

 – В декабре 2020 года Градостроительный кодекс Российской Федерации получил существенное дополнение – в него была добавлена глава 10, полностью посвященная регулированию комплексного развития территорий. Как можно оценить результаты внедрения этого института в практику строительства за прошедшие 4 года?

– Институт комплексного развития территорий с участием единого института развития –  ДОМ.РФ был предусмотрен законодательством о содействии развитию жилищного строительства еще в конце 2017 года.

Если же говорить о механизме  КРТ, включенном в Градостроительный кодекс в декабре 2020 года, то к февралю 2024 года в субъектах Российской Федерации было принято 720 решений о КРТ, в том числе 283 решения о КРТ жилой застройки. С применением механизма КРТ в 77 регионах страны в активной стадии реализации находятся 866 территорий  общей площадью 19,6 тыс. га. Поскольку размеры территорий, на которых возможно комплексное развитие, законом не определены, то здесь разброс может быть очень значительным. Из известных мне проектов это может быть и 0,43 га, и 77 га, и даже многоконтурный КРТ, т.е. состоящий из нескольких несмежных земельных участков общей площадью 3,5 га.

Мы наблюдали в 2024 году существенный рост показателей строительства по программам комплексного развития территорий, но его доля по состоянию на октябрь прошлого года составляла лишь 4% от всего возводимого в России жилья. 

При этом, по общим объемам строительства жилья отрасль пока не вернулась на уровень августа 2019 года. Тогда, накануне перехода от долевого строительства к проектному финансированию с применением счетов эскроу, в стадии строительства находилось 120,5 млн. кв.м. жилья, а сейчас – 114,7. При этом изменились пропорции в объемах строительства: раньше в России больше строилось многоквартирных домов, а теперь в лидеры выдвинулось индивидуальное жилищное строительство.   

Оценивать результаты за 4 года, прошедшие после принятия закона о КРТ, можно по-разному, при этом надо учитывать, что в Российской Федерации 89 субъектов и 1117 городов.

В качестве объяснения почему так медленно развивался институт КРТ, будет справедливым  отметить, что значительная часть практических вопросов КРТ была отнесена федеральным законом к компетенции субъектов Российской Федерации. Принятие региональных нормативно-правовых актов потребовало значительных затрат времени на их подготовку.

– Действительно, для того чтобы разобраться с новым институтом Градостроительного кодекса потребовалось время не только чиновникам, но и деловому сообществу.  С чего всё начиналось?

– Прежде всего надо было разобраться с видами  КРТ, поскольку именно классификация КРТ по видам должна была предопределить структуру главы 10 Градостроительного кодекса и особенности правового регулирования каждого из этих видов. Но этого не произошло, так как законодатель выделил три вида КРТ по признаку наличия застройки и один вид – по признаку категории инициатора КРТ. В статье 65 Градостроительного кодекса, которая определяет виды КРТ, скрестили «три ужа», т.е. три формы КРТ и «одного ежа» – только одного из возможных инициаторов КРТ – частного правообладателя недвижимости. Для полного понимания ситуации мне потребовалось свести виды КРТ (жилой застройки, нежилой застройки, незастроенных территорий) и возможные категории инициаторов (Правительство России, высшие исполнительные органы субъектов России, главы местных администраций и правообладатели) в матрицу, которая все расставила на свои места и высветила некоторые пробелы в правовом регулировании. В частности, в законе не рассматривается такой вид КРТ, как комплексное развитие территорий смешанной застройки. Закон лишь в качестве общего правила для КРТ жилой застройки запрещал изъятие земельных участков с расположенными на них таунхаусами, индивидуальными жилыми и садовыми домами, а также с некоторыми другими объектами. А таких вариантов в России оказалось очень много.

– Могут ли на практике застройщики пользоваться всеми возможностями, которые предоставляет законодательство о КРТ?

– Ваш вопрос напомнил мне о том, что иногда региональные застройщики сталкиваются с нежеланием публичных партнеров предоставлять застройщикам возможность применения некоторых таких инструментов. Так, например, желая иметь дело только с одним единственным застройщиком, заключившим договор о КРТ по результатам торгов и получившим в аренду земельные участки, публичные партнеры пытаются ограничить право застройщика привлекать третьи лица с передачей им отдельных земельных участков в субаренду для реализации проекта КРТ на этих участках. Между тем, такое право застройщику предоставлено законом, правда при том условии, что ответственным перед публичным партнером за привлеченных им  лиц остается застройщик, заключивший договор о КРТ.     

– Большинство проектов КРТ реализуется на основании договоров о КРТ. Какие основные проблемы правового регулирования этих договоров вы могли бы выделить?

– КРТ должно осуществляться не только в соответствии с Градостроительным кодексом. Договоры о КРТ должны заключаться в соответствии с Гражданским Кодексом Российской Федерации, который требует достижения соглашения по всем предусмотренным законом существенным условия. Но как можно включить в договор о КРТ отдельные обязательные существенные условия, которые невозможно определить на момент его заключения в случае отсутствия документации по планировке территории, подготовка которой в части, составляющей предмет договора, относится к обязанности частного партнера? В числе таких условий:  объемы, этапы и сроки строительства объектов; соотношение общей площади жилых и нежилых помещений в подлежащих строительству многоквартирных домах; перечень выполняемых частным партнером работ по благоустройству и срок их выполнения. Не говоря уже о  перечне объектов коммунальной, транспортной и социальной инфраструктур, необходимых для реализации решения о КРТ, в том числе подлежащих передаче в публичную собственность. В результате имеют место «недозаключенные» договоры, которые предусматривают необходимость подписания дополнительных соглашений.

– В практике строительства дополнительные соглашения к заключенным договорам очень распространены. В чем проблема заключения дополнительных соглашений к договорам о КРТ, заключенным по результатам торгов?

– Дополнительные соглашения к договору о КРТ – это способ изменения заключенного договора. В договор о КРТ, заключенный на торгах, можно вносить изменения, т.е. заключать дополнительные соглашения, только по основаниям, установленным законом, или по иным основаниям, если изменение договора не влияет на его условия, имевшие существенное значение для определения цены на торгах. В случаях, когда на момент заключения договора о КРТ отсутствует утвержденная документация по планировке территорий, мы попадаем в патовую ситуацию: договор предусматривает необходимость заключение дополнительных соглашений, уточняющих его существенные условия, а эти условия могли иметь значение для определения цены на торгах. Это во-первых. А во-вторых региональные застройщики сталкиваются с тем, что при подписании дополнительных соглашений их публичные партнеры увеличивают инфраструктурную нагрузку по сравнению с тем, что предполагалось сторонами до подписания «недозаключенного» договора о КРТ.

– Застройщики, заключающие договоры о КРТ, должны понимать весь объём предстоящих расходов на инфраструктуру и иметь возможность построения финансовых моделей еще до заключения договора о КРТ. Что можно предложить, чтобы избежать «недозаключенных» договоров?

– При отсутствии документации по планировке территорий торги на право заключения договора о КРТ следовало бы проводить не в форме аукциона, а в форме конкурса. Победителем на таких торгах будет считаться тот, кто по мнению комиссии предложит наиболее оптимальный вариант эскизного проекта планировки территории. Тогда будет понятны объемы строительства, в том числе жилья и инфраструктурных объектов. Экономические интересы публичных партнеров, преследуемые сегодня при определении высокой цены за право заключения договора о КРТ, должны удовлетворяться не за счет этой цены, а за счет развития территорий. 

– В начале интервью вы сказали о переходе от долевого строительства к проектному финансированию. Но ведь законодательство о долевом строительстве продолжает действовать, а ДДУ заключаются и сегодня?

– Аббревиатура ДДУ пришла к нам из 90-х годов прошлого века, когда специального закона не было, а долевое строительство уже возникло. Договор долевого участия в строительстве применялся для долевого финансирования жилищного строительства, т.е. строительства за счет средств дольщиков. Кстати, современное название этого договора – договор участия в долевом строительстве, т.е. ДУДС. А финансирование строительства теперь осуществляется не за счет средств дольщиков, а посредством целевых банковских кредитов. Это выручило застройщиков в ситуации резкого снижения продаж в период пандемии, а теперь, в связи с резким увеличением ключевой ставки, является проблемой и для ипотечных кредитов, и для проектного банковского финансирования новых проектов. Это тоже приходится учитывать при построении финансовых моделей проектов КРТ.   

– Завершая наш разговор, вернемся к главному вопросу – справедливо ли утверждать, что сейчас есть исторический шанс, когда совершенствование правового регулирования отношений в сфере КРТ становится реальностью?

– Масштабные проекты КРТ, для реализация которых требуется несколько лет, а в отдельных случаях и несколько десятилетий, требуют стабильности  в макроэкономике и правовом регулировании. Только при таких условиях возможно долгосрочное планирование. Проведенный Национальным объединением застройщиков жилья и порталом ЕРЗ.РФ опрос показал, что в начале 2025 года именно эти проблемы застройщики ставят на первое место в числе других проблем девелоперской деятельности. Среди известных проблем застройщики особо отмечают часто изменение правил «игры на рынке».  На втором месте в числе других причин дефицита земельных участков для строительства застройщики обращают внимание на то, что проекты КРТ, подготовленные властью, являются инвестиционно-непривлекательными.

Для успешной реализации проектов КРТ необходимо объединение материальных, финансовых и организационных ресурсов публичного и частного партнеров с использованием бюджетных средств и частных инвестиций, только так можно получить синергетический эффект.

Для того, чтобы механизм КРТ, а особенно КРТ жилой застройки, находил всё более широкое применение на всей территории России, требуется диалог власти, делового сообщества и общественных объединений граждан, результатом которого будет законодательство о КРТ, отвечающее интересам всех слоев нашего общества.

Механизм КРТ имеет большие резервы  и для того, чтобы не упустить исторический шанс требуется его донастроить. Работу по совершенствованию законодательства о КРТ сегодня продолжают и в Минстрое России, и в Государственной Думе, и в общественных объединениях застройщиков. В частности, этим активно занимаются Национальное объединение застройщиков жилья и Российский союз строителей, а в Москве – Клуб инвесторов Москвы и Ассоциация инвесторов Москвы.

Для того, чтобы раскрыть имеющийся потенциал механизма КРТ, всем нам надо объединять усилия, знания и опыт, а также находить компромиссы в решении сложных экономических, правовых и организационных вопросов. 

Ранее Андрей Кирсанов рассказал Всеостройке.рф об особенностях публично-частного партнерства в рамках проектов комплексного развития территории.